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农民工市民化需创新用地管控机制

发布时间:2014-03-03  来源:农民日报
摘要:党的十八届三中全会通过的《决定》和去年12月召开的中央城镇化工作会议、中央农村工作会议,都将“推进农业转移人口市民化”确定为我国城镇化发展的首要任务,并提出要“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制”、“把进城落户农民完全纳入城镇住房

 

  党的十八届三中全会通过的《决定》和去年12月召开的中央城镇化工作会议、中央农村工作会议,都将“推进农业转移人口市民化”确定为我国城镇化发展的首要任务,并提出要“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制”、“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。笔者联系东部地区基层实际研究后认为:推进农业转移人口市民化,必须破解城镇保障房建设用地难问题,需要创新城镇建设用地管控机制。

  中央农村工作会议明确提出:“到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。”这三个“1亿”中有两个“1亿”系离开户籍所在地农村而迁居城镇的农民及农民工。目前,绝大多数农民工虽能适应市场需求在城镇实现就业,但买不起城镇的商品住房,在城镇住得很挤、很差、很艰苦,政府需要新安排建设用地为他们新建保障性住房。

  建造这些保障房需要大量新增建设用地,但为进城农业转移人口建造保障房却面临用地困难,导致用地困难的主要原因有:

  第一,为农业转移人口建造保障房的用地属规划外新增。由于各地、各级现行土地利用总体规划(规划期限为2006~2020年)均按“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”编制,几乎所有城镇在规划编制期内可新增的农用地转建设用地计划指标,相对于当地经济社会发展的需要而言都严重供不应求,而且规划内的用地指标均根据当地经济社会的发展需要已明确用途。例如宁波市2012年末全市登记的外来人口有475万人,其中绝大来自省外,大多数外来人口常住在除市区“老三区”外的各县级城市和建制镇,一旦放开落户限制并落实住房保障,为农业转移人口新建保障房的需求量将超过200万套,需新增建设用地约10万亩;但据2011年10月宁波市国土资源局公布的消息,按《宁波市土地利用总体规划(2006~2020年)》测算,从2011年10月至2020年宁波全市新增建设用地指标只剩余29.2万亩,然而仅“十二五”期间全市新增建设用地需求量就达到41.25万亩,建设用地指标严重供不应求。所以,让外来人口落户并为他们解决住房保障,其10万亩建房用地指标在宁波市内难以解决。

  第二,城镇政府不可能积极主动地为外来农民工建造保障房腾地。由于绝大多数城镇改善交通道路等基础设施依赖于经营性建设用地出让,市、县、乡镇级政府都在千方百计地拓展工业服务业集聚区,而且部分经济较发达地区目前正盛行着一股与农业转移人口市民化相悖逆的潮流——采取限制和淘汰低税利企业、实施以机器换人、拆除违规建筑减少出租房等办法压减外来务工人口,因此,即使有部分城镇目前农用地转建设用地计划指标宽裕,也必然将节余的用地指标用于开发商品住房,或用于招商引资。

  为确保中央关于推进农业转移人口市民化的决定贯彻落实、目标如期实现,为避免基层政府借口用地困难而推托、甚至拒绝农民工落户,应在用地管控中采取两项创新举措:

  其一,建立新增农用地转建设用地计划指标与各城镇农业转移人口落户人数直接挂钩机制。实行从中央政府至县级、乡镇级逐级下达为外来农业转移人口建造保障性住房的专项农用地转建设用地指标,并对该专项指标加强监管、严格督查,严禁转用;还可研究建立将各城镇每年度可审批使用的耕地转建设用地指标总量与上年度外来农业转移人口落户多少相挂钩制度。同时,允许基层政府将保障房按建房及行政划拨用地的成本价向符合条件的申购者出售,以便既使落户农民可按最低廉的价格购房,又能减轻城镇政府的出资负担。

  其二,为耕地后备资源匮乏地区统筹解决“占补平衡”。在坚守最严格的耕地保护和最严格的节约用地原则基础上,对于吸纳农业转移人口较多、为落户外来人口建造保障房较多、但在本辖区内缺乏可改造的未利用地或废弃地等,确实难以解决农用地转建设用地“占补平衡”的,其“占补平衡”由省级政府或中央政府予以统筹解决。此外,涉及基本农田保护区调改的,还要修编土地利用总体规划。

 

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