[摘 要] 农民工全家进城落户后，宅基地使用权如何处理，法律并未作出明确规定。随着大规模的农民工市民化进程加快，农民工全家进城落户后土地权益如何处理，成为一 个迫切需要探索解决的问题。应站在全局的长远的战略高度，全面深入地分析这一问题的不同处理方式对国家其他战略目标的影响，综合权衡利弊后作出选择。
[关键词] 农民工；进城落户；宅基地使用权
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
中央城镇化工作会议提出，要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市 民化作为首要任务。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确，到2020年要努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。在推动 农业转移人口市民化进程中，有一个需要明确的重要问题：农民工全家进城落户后，其原有的土地承包经营权、宅基地使用权是可以继续保留（以下简称“保留土地 物权”），还是应当交回（以下简称“交回土地物权”）？
根据《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等现行规定，农民及农民工对农村土地不享有所有权，只是 享有土地承包经营权、宅基地使用权等两项用益物权，均不包括对土地的处分权利。当农民工全家在设区的市落户后，将丧失土地承包经营权，但宅基地使用权如何 处理，法律未作出明确规定。随着大规模的农民工市民化进程加快，农民工全家进城落户后土地权益如何处理，成为一个争议较大、迫切需要探索解决的重要问题。
笔者认为，农民工全家进城落户后土地权益处理问题涉及很多重大而复杂的因素，要科学回答这一重要问题，不能就 事论事，而应站在全局的长远的战略高度，全面深入地分析这一问题的不同处理方式对国家其他战略目标的影响，综合权衡利弊后作出选择。目前来看，至少需要深 入分析七大受影响的关联因素。
一、对维护公民权益的影响
（一）对进城落户农民工家庭权益的影响
如果规定保留土地物权，对这些农民工家庭具有有利影响：一是增加其当期经济收益，如土地承包经营权流转和宅基 地使用权转让的收益。二是增加其潜在经济收益，如承包地、宅基地将来被国家依法征收、占用时，依法可获得的相应补偿。三是保留了其将来再次对承包地、宅基 地、房屋使用的权利。反之，如果规定交回土地物权，则会使这些农民工家庭失去以上权益，对其造成不利影响。
（二）对城镇原市民权益的影响
从直接关系来看，农民工全家进城落户后土地权益如何处理，对城镇原市民的权益没有影响。但从间接关系来看，如 果规定保留土地物权，由于城镇原市民不享有农村土地承包经营权、宅基地使用权，因而部分人可能认为自己未享有平等权益并对此安排不满。反之，如果规定交回 土地物权，那么对城镇原市民的权益无影响。
（三）对留在农村的农民权益的影响
如果规定交回土地物权，将会有利于留在农村的农民：首先，将有利于农村新增人口、新增住户或存在因自然灾害严 重毁损承包地等特殊情形的农民；其次，在解决了以上特定农民群体土地问题后，根据农村土地集体所有权的规定，交回的土地承包经营权、宅基地使用权将属于仍 然留在农村的全体农民，增加其利益。
如果规定保留土地物权，将会对留在农村的农民权益造成不利影响：一是留在农村的农民将不能获得已经不是本集体 组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权。二是由于农民工全家进城落户往往是个别、随机发生的，其承包土地、宅基地与留在农村的农民的承包土地、宅基地可 能交错混杂，这会影响留在农村的农民对自身承包土地、宅基地的规划和利用，比如出现留在农村的农民住房被周围空房所包围等现象。
二、对耕地保护的影响
我国人均耕地资源贫乏。中央提出，必须坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。而随着农民工市 民化，其就业、居住、生活必然需要增加企业、住房及各种生产生活设施，导致城镇建设用地增加。那么，农民工市民化会不会冲击18亿亩耕地红线？要不要进城 落户农民工家庭交回土地承包经营权、宅基地使用权并复垦为耕地？
据第二次全国土地调查，2012年底我国耕地面积为20.27亿亩，但适宜稳定利用的耕地只有18亿多亩。据 有关方面统计，2012年底我国常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率为35.29%，进城农业转移人口总量约为2.34亿人。有关研究预 测，我国人口峰值约为15亿人，常住人口城镇化率在高峰时期将达到70%左右。据此推算，到我国常住人口城镇化率的高峰时期，还将有大约3.4亿农业转移 人口成为城镇常住人口。
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和一些地方实践均提出，城镇人口密度控制在人均100平方米 以内，即每平方公里1万人以上。根据有关资料，2011年，我国城镇建成区人口密度为7300人/平方公里；城镇常住人口为69079万人。据此推 算，2011年城镇建成区面积为94629平方公里。如果采取内部挖潜措施，将建成区人口密度提高到1万人/平方公里，则可以新增容纳25550万人，未 来3.4亿新进入城镇农业转移人口需要新增建设用地的只有8450万人，约需新增建设用地8450平方公里，即1267.5万亩土地。当然，除此以外，原 城镇居民人口自然增长以及铁路、公路、机场、水利等城镇以外的其他基础设施建设也需要新增建设用地。
为了解决好新增建设用地与耕地保护的矛盾，国家实施了耕地占补平衡政策，即建设占用了多少耕地，则必须通过各 种方式补充多少耕地。占补平衡的方式主要包括耕地后备资源（荒地）的开发、农村宅基地和建设用地的复垦等。据国土资源部2011年提供的资料，尽管分布不 均衡，但我国可开发的耕地后备资源约有500万公顷（约7500万亩）。3从山东、河南等一些地方的探索看，通过迁村并点、对农村宅基地和建设用地进行复 垦，是实现耕地占补平衡的重要方式。2005年，我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，人均用地185平方米。假定村庄整治、迁村并点后的农村社区 人口密度也为每平方公里1万人，即使不考虑农村常住人口的减少，也可腾出农村居民点用地约7.5万平方公里，即1.125亿亩土地。
根据以上分析，可以看出：（1）只要现行政策得到落实，通过城镇现有建设用地的集约利用以及开发耕地后备资 源，在无须采取迁村并点、土地复垦措施情况下，就能够守住18亿亩耕地红线。（2）无论农民工全家进城落户后是否交回土地承包经营权，只要依法严格耕地使 用性质管理，则都不会影响耕地数量的增减，而只会影响耕地承包经营权的归属。不过，如果允许农民工全家进城落户后继续保留土地承包经营权，那么应同时规定 其应当依法流转、不得撂荒。（3）即使规定农民工全家进城落户后可以保留宅基地使用权，也不会影响未来在必要时通过迁村并点、土地复垦措施增加耕地面积。 因为宅基地使用权的归属，原则上不直接影响迁村并点、土地复垦的合理实施，实际上，目前各地实施的迁村并点、土地复垦，其实施主体和实施对象都是拥有宅基 地使用权的农民，复垦后的土地使用权也仍然归其所有。不过，需要同时规定进城落户的农民工家庭在当地实施迁村并点、土地复垦时，应当与当地农民履行同等的 支持、配合义务，也享有同等的权利。
三、对社会稳定的影响
（一）进城落户农民工家庭的“退路”问题
多数经济学家对中国未来至少20年内的经济持续较快发展是有信心的，中国的失业率也长期处于4%-5%的较低 水平，社会保障制度已经建立并正在不断完善，因此，城镇常住人口的吃穿用行等基本生活是能够得到保障的。但是，农民工住房存在很大问题。目前，外出农民工 中只有不到1%的已经购房，不到14%的独立租房，其他人通过与他人合租、居住在用人单位宿舍或工作场所等方式解决居住问题。因此，如果规定交回土地物 权，一旦发生类似2008年国际金融危机冲击的情形，大量农民工家庭可能在城镇“居无定所”，严重影响社会稳定。如果规定其可以保留土地物权，必要时回到 农村老家，则可以让其在城乡之间“进退有路”，促进社会稳定。
（二）以往进城落户农民工家庭“找后账”问题
目前一些地方已经有部分农民工全家进城落户，其中多数地方依法要求其向农村集体组织交回了土地物权。今后如果 规定可以保留土地物权，是否会引起这个群体“找后账”？这主要取决于这一群体法治理念的普及程度、生活现状以及群体的规模。由于目前已进城落户且交回了土 地物权的农民工家庭群体规模不大，往往经济条件较好，具有一定的综合素质和法治理念，因此，其“找后账”的可能性较低。当然，如果规定交回土地物权，则会 消除其“找后账”的可能性。
