一、问题的提出
改革开放以来，中国政府开展的大规模扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，使7亿多农村贫困人口摆脱贫困，并积累了丰富的扶贫经验。但是，到目前为止，我国仍有7千多万农村贫困人口，其以“插花型”状态分布在广大的农村地区，这部分群体的脱贫致富任务依然艰巨。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”由此，中国政府开始大力推行精准扶贫工作。十三五规划指出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，这就为新时期的农村扶贫工作提出了明确要求。如何通过精准扶贫、精准脱贫体制机制的创新，构建农村贫困人口脱贫、致富的长效机制，打赢脱贫攻坚战，保障贫困人口共享经济发展成果的基本权利，已经成为党和政府高度重视的经济和社会问题。
农民合作社是弱势群体联合成立的互助性经济组织，制度安排天然地具有益贫性的组织特征，是市场经济条件下农村贫困人口脱贫的理想载体（吴彬、徐旭初，2009），也被视为反贫困最有效率的经济组织（吴定玉，2000）。到2015年10月底，全国农民合作社数量达到147.9万家。贫困地区的农民合作社虽然能够促进农户的收入增长，但社员收入增长呈现出显著的差异性，人均资产高的社员收入增加显著，而难以保证贫困农户的利益（胡联，2014）。农民合作社在发展中背离益贫性的组织宗旨，既不利于构建符合现行法律和国际合作社联盟规定之合作原则的产权制度和治理结构，更使合作社的发展饱受批评和质疑，严重影响了中国农民合作社的社会声誉。因此，如何创新合作社发展机制，切实保障弱势农户的合作权益，充分发挥100多万合作社的组织优势，使合作社真正成为精准扶贫和农村反贫困的组织载体，是现阶段中国农民合作社转型升级和可持续发展亟待解决的重大现实问题。
基于此，我们发现，精准扶贫和农民合作社发展具有目标的一致性。同时，农民合作社的扶贫功能也正在被政府所发掘，比如贵州省提出要在“十三五”期间建设1000个综合性合作社，带动发展1万个农民合作社，帮助40-50万贫困人口脱贫致富（王一凡、李平，2016）。为此，构建农民合作社发展与精准扶贫协同创新的体制机制，一方面需发挥合作社在精准扶贫中的积极作用，使贫困人口能够依托合作社真正、永久脱贫，另一方面使合作社借助精准扶贫国家战略的实施，进一步拓展发展空间，推动合作组织规范化发展，构成本文的核心议题。
二、合作社与精准扶贫协同发展机制构建的理论逻辑
本文认为农民合作社发展与精准扶贫之间具有理论的内在自洽性，适合构建协同创新的体制机制，这可以从二者当前所面临的实践困境着手分析：
早在《合作社法》出台之前，学界已经关注到农民合作经济组织的异化问题（应瑞瑶，2002）。《合作社法》实施之后，农民合作社制度表达与制度实践相背离的现象不仅没能得到根本缓解，而且还在持续加剧，以至出现了从“合作制”向“会员制”蜕变的趋势（赵晓峰，2015）。由此可以看出，农民合作社规范化发展面临的挑战长期存在，有着深厚的经济社会基础。作为建立在“人的联合”基础之上的互助性经济组织，制度不规范自然离不开人的因素，而社员异质性就成为学界和政策研究部门关注的焦点问题。合作社社员资源禀赋的明显差异，容易形成异质性的社员结构，从而对合作社的产权制度造成直接影响。黄胜忠等人（2008）在对浙江省168家合作社调查时发现，合作社的股权结构比较集中，第一大股东的平均持股比例为20%，前十大股东的持股比例高达60%左右。这些大股东掌握着合作社的财产所有权，成为合作社的核心社员，进而会在合作制度的演变中构建起对己有利的治理结构，掌握合作社主要剩余的控制权和索取权，以致合作社的盈余分配必然以按股分配为主，按交易额分配为辅（林坚、黄胜忠，2007）。不仅如此，少数核心社员和多数普通社员的初始分层现象，还会在合作社的后续发展中进一步泛化和固化。社员分层会形成不对等的权力格局，使资源要素自下层社员向上层社员集聚，但资源要素收益却伴随着各层社员逐层剥离对应层级的要素收益而自上而下的流动。在缺乏外界刺激时，合作利益自上而下的剥离分配会造成各层社员新一轮的资源禀赋差异，逐渐使下层社员依靠固有要素参与合作，而上层社员走向多要素合作（何安华等，2012）。合作社的这种发展趋势，会对合作制度的创新和变迁产生持续影响，使合作组织的主要权力进一步向核心社员集中，从而使普通社员在组织中的收益获取能力不升反降。
由此可见，普通社员没有入股或股份占比太低是造成合作社产权制度不合理的主要原因，也是造成合作社治理结构异化的根本原因。此外，普通社员放弃参股，还会降低合作社的资本和资源聚集能力，使合作社面临较强的融资困境，影响合作组织规模经济效益的发挥，不利于合作社延长合作产业链条与挖掘合作业务空间。普通社员的选择，一方面源自他们缺乏入股的意愿，另一方面源自他们在分化的农村社会阶层结构中所处的不利位置。如果说社员之间资源禀赋的异质性是合作社制度异化的关键变量，那么改革开放后日益分化的农村社会阶层结构则是造成社员禀赋差异的内在原因。不同身份的社员在村落社会里处于不同的社会阶层，合作的需求、意愿和行动能力差异巨大，自然对待合作社的态度也会不同。对于贫困农户来讲，他们的家庭经济收入剔除低保等政府政策保障性收入外，主要依靠的是农业经营收入。因此，他们原则上具有较强的合作意愿。但是，他们却缺乏入股所需的必要资金，或是被排斥在合作社的门槛之外，或是入社不参股。因为没有参股，他们就不能真正成为合作社的社员（潘劲，2011），更不会在合作社中拥有主人翁意识。这构成合作社背离制度益贫性的内在原因，也是合作社规范化发展所面临的最大挑战。
与此同时，学界的研究发现，作为未来中国农村扶贫的主要方式，精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而采取的针对性措施（汪三贵、郭子豪，2015）。精准扶贫伴随着巨额国家财政资源的拨付，本质上是政府发挥资源调节作用的利益再分配，是改善民生实现共同富裕建设社会主义的本质要求。但是，长期以来，扶贫资源的利用效率并不高，精准扶贫在实践中也面临多重困境。一方面，贫困村和贫困农户的识别越来越困难。汪三贵等人（2007）的研究发现，应该被划定为贫困村的村中有48%的村没有被瞄准。同时，在2001年，有59%的贫困人口生活在贫困村中，到2004年这一比例下降到51%；在扶贫瞄准方面，精准扶贫受制度和政策的双重挑战（唐丽霞等，2015）。另一方面，在财政扶贫资源下乡的过程中，存在着精英俘获现象，国家的扶贫资源相当大比例被富裕农户所享有，而真正贫困的农户被剥夺了资源分享的资格（邢成举、李小云，2013）。此外，精准扶贫还面临贫困规模控制下的规模排斥和市场化背景下扶贫开发手段不足的问题（左停等，2015），精准扶贫无法形成贫困户的有效参与，更无法克服扶贫资源有限的问题（葛志军、邢成举，2015），精准扶贫中还存在显著的对贫困户的排斥（邓维杰，2014），贫困地区社会组织发展迟缓，社会扶贫效益有限（黄承伟、覃志敏，2015），精准扶贫机制下仍无法系统关照贫困户的可持续生计，无法解决留守人口的问题（王晓毅，2015），也难以解决现存扶贫工作中存在的扶贫主体和客体信息不对称的问题。因此，精准扶贫就是要提高财政扶贫资源的利用效率，将有限的扶贫资金用到刀刃上，要充分发挥市场机制在扶贫工作中的作用，更要加强对贫困户权利的保护，当前中国扶贫的治理模式是基于市场的发展型治理和基于权利的保护型治理的结合（李小云，2013）。所以，精准扶贫必须要解决“扶持谁”、“谁来扶”和“怎么扶”的难题。
按照传统的扶贫模式，扶贫资源以项目制的形式向下传递，即便能够避免层层损耗的现象，也会在县乡村层面遭遇瞄准偏离带来的效率低下难题。在当前的中国县域社会，地方政府、企业、农村能人，以及混混等农村边缘势力已经成为横架在国家与农民之间的多元利益主体，他们在长期的互动与博弈中，逐渐聚合并形成一种渐趋稳定的关系网络，并衍生出了一个能够扭曲农村政策并阻碍国家与农民关系调整的结构性力量（赵晓峰、付少平，2015）。不仅是项目制资源，即便是直接对接贫困农户的低保政策都难以得到根本执行，“关系保”和“维稳保”等现象大量发生（魏程琳，2013）。因此，要提高扶贫资源的利用效率，必须创新体制机制。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，精准扶贫要强化政府责任，引领市场和社会协同发力，构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫互为补充的大扶贫格局。农民合作社参与精准扶贫，是社会扶贫的重要组成部分，也是构建社会大扶贫战略的内在要求（国务院扶贫办，2012）。作为一种经济现象和组织行为，农民合作社通过嵌入到村落社会而拓展发展的自主空间，一方面它与农民有着密切的联系，原本就是弱势农户联合成立的自主自治组织；另一方面它又构成政府与贫困农户之外的第三方，能够成为国家与农民之间的中介组织。如果由政府领导下的村委会来承担识别贫困户的任务，解决“扶持谁”的问题；由农民合作社来承担扶持主体的角色，化解“谁来扶”的难题；通过合作社的产业项目、技术培训、金融合作等解决“怎么扶”的问题，就能构建起分工明确、责任到位的扶贫新格局。
因此，如果能够将国家财政扶贫资源直接对接合作社并将精准对接农户的扶贫资金和资源量化为贫困农户在合作社中的股权，同时充分保障贫困农户在合作社中的正当合法权益，则会为双方带来协同发展合作共赢的实践效果。这构成农民合作社与精准扶贫协同发展机制创新的理论逻辑。当然，需要注意的是，这里提出的国家财政扶贫资源是广义上的，并非狭义上的财政专项扶贫资源，而是包括诸如农业产业化项目资源、新型农业经营主体培育项目资源、农业科技创新项目资源等。推动农村发展和农民增收的项目，要向积极承担社会扶贫责任的农民合作社倾斜。
