大豆目标价格补贴政策试点情况调查

　　为完善农产品价格形成机制，2014年我国对东北和内蒙古大豆启动了目标价格补贴政策试点改革。课题组在2015年5月底对大豆目标价格试点地区的1256户豆农、39家大豆流通企业、13家大豆加工企业进行了问卷调查，并对部分试点省进行了大量实地调查，对试点省区大豆目标价格补贴政策实施一年来的政策执行情况、效果、存在的问题进行了系统研究，并提出政策建议。

　　大豆目标价格改革的成效与存在问题

　　从实施效果看，大豆目标价格改革试点取得不少成效。

　　一是目标价格补贴政策有效保障了农户的基本种植收益。根据发改委农产品成本收益调查，2014年试点地区每亩净利润和现金收益分别约为135元和450元，同比分别增加110元和120元。

　　二是以市场为主导的价格形成机制逐步完善。第一，国内外大豆现货市场价格走势保持一致。2014年11月以来，国内大豆主产省黑龙江地区和主销区山东地区大豆价格持续下跌，与国际价格走势保持基本一致。第二，国内期货市场趋于活跃，国内外大豆期货市场联系紧密。2014年豆一月平均成交226万手，全年总成交2719万手，较2013年度增长近一倍；月均持仓量达到24万手，较2013年的13.5万手也有明显增加。第三，国内外期货市场走势保持一致，联系趋于紧密。目标价格政策实施后，大连商品交易所（DCE）大豆期货价格与芝加哥期货交易所（CBOT）大豆期货价格走势基本一致，总体呈下降趋势，且价差减小。

　　三是大豆流通和加工企业对目标价格补贴政策的满意度较高。从流通企业调查结果看，仅12.8%的企业认为目标价格政策比临储政策差，只有17.9%的企业认为目标价格政策对流通企业的发展不利。从加工企业调查结果看，仅15.8%的企业认为目标价格政策比临储政策差，只有21.1%的企业认为目标价格政策对加工企业的发展不利。

　　四是中央财政资金支出减少。如果2014年仍然实行临储收购，保守估计国家财政支出至少要48.95亿元，要大于目前的支出32.5亿元。

　　大豆目标价格实施过程中存在的突出问题。

　　一是农户对目标价格水平比较满意，但对操作落实情况满意度相对较低。从调查来看，试点地区74.2%的农户对目标价格水平满意，但是对市场价格监测、操作方法等满意度不高，影响了农户来年的种植意愿，调查显示，2015年仅有58.4%的受调查农户表示还将种植大豆。

　　二是国家认定的补贴依据面积与实际面积存在偏差，补贴资金被摊薄。一方面，市场价格监测点设置不合理，使得市场监测价格偏高。大豆市场价格监测点没有依据产量合理设置，导致市场监测价格显著高于主产区实际市场价格。以内蒙古为例，占全区大豆产量80%的呼伦贝尔市只有8个采价点，仅占采价点总量的47%，而作为该市最重要的大豆主产县扎兰屯市却没有1个采价点。而且，市场价格监测点所监测的是企业收购的清粮价，而农民主要是在家里直接出售毛粮，两者之间还有0.1-0.2元/斤的差价。另一方面，补贴面积和产量数出多门，补贴资金进一步被摊薄。在目标价格补贴政策中，面积和产量的核定直接关系到国家拨到某省（区）的资金总量。但由于东北三省一区素有开荒的传统，因此，地方统计局上报的面积和产量数据到省里基本要被压缩，省里到国家的数据还要再压缩，即形成地方统计局数小于省农调队数小于国家核定数。而在实际操作过程中，补贴资金是由地方政府发放，为避免纠纷矛盾，地方政府一般按照地方统计面积发放，补贴资金被摊薄。以黑龙江省为例，2014年国家核定的大豆种植面积为3865万亩，资金拨付到地方后，黑龙江省按照省农调队定的4250万亩确定本省补贴标准，由于省农调队定的面积大于国家核定面积，导致补贴标准下降。

　　三是工作经费不足，在一定程度上影响了政策落实。目标价格政策的行政成本包括了村干部、县乡工作组、地州工作组的实地测量成本，农户等待的成本，各级干部的交通住宿费用，物资购买（GPS等），再加上宣传等费用，总成本很高。以黑龙江省讷河为例，2014年仅相关部门大豆补贴调查核实费用就达到31.5万元，其中花费最多的是种植面积的核实工作，约为12.6万元。值得关注的是，以上测算的费用中还没有包含乡镇基层部门的人工成本。

　　政策建议

　　（一）提高目标价格水平，并尽量提前公布。东北地区是我国最大的商品粮基地，粮食市场的“大粮仓”和“稳压器”。但近些年来，由于农民连年种植玉米(1487, 8.00, 0.54%)，产品结构单一，导致东北黑土地日趋板结、可耕性变差，黑土地有机质含量连年下降。但目前的大豆目标价格水平还不高，农民种植大豆的收益相对较低，建议将大豆目标价格水平提高，并尽可能在春播前公布，以激发农民调整种植结构、开展大豆生产的积极性。

　　（二）完善市场价格监测制度的设计。市场价格监测是衡量农民获得多少补贴的重要指标。要使采集的市场价格更多反映大豆种植户的实际销售价格，以有效提高农户得到的补贴额度。要优化价格监测点设置。根据地区大豆产量设计市场价格监测点，产量高的地区多设点，大豆产量低的地区少设点，不产大豆的地区不设价格采集点。要完善监测价格类型。采集大豆市场价格时，除了完善国家发改委监测的市场价格外，还应该监测农户的地头销售价格，赋予农户销售价格更大的权重，这样有利于提高对农户的补贴水平。进一步完善农民生产成本调查核算工作，丰富点面调查，以便为来年目标价格制定提供有力依据。

　　（三）精确核查大豆种植面积，适当考虑册外耕地。建议统一面积统计和补贴资金发放主体。要充分利用土地确权资料，利用遥感等现代技术手段，完善大豆种植面积核查程序，准确掌握大豆实际种植面积，降低面积核查成本，提高补贴精准度。由于历史原因，东北和内蒙古地区实际耕地面积与国家统计认定面积差距较大，客观上造成豆农补贴被摊薄，政策效果没有充分发挥出来。建议对农民册外大豆种植面积按照一定比例适当考虑。

　　（四）探索创新资金发放方式，及时足额兑付补贴资金。

　　建议进一步完善补贴资金发放模式，探索补贴资金的二次发放方式：在核算种植面积后，第一次发放50%的补贴款；在文件规定日期前，第二次发放最终结算款。这样可以有效缓解农户下一季度安排种植的资金压力，也能一定程度上提升农户对补贴政策的信心，有助于更好地实现政策的预期目标。

　　（五）保障改革试点操作经费。大豆目标价格改革肩负着探索我国谷物类农产品目标价格制度的使命，试点区域比新疆棉花改革试点更开放，试点品种横向替代和纵向链条比棉花更复杂，要实现精准操作，需要基层部门大量的人力物力。改革探路是需要成本的，这部分成本不应全部由地方承担，中央财政应从完善农产品价格形成机制角度给予适当补贴。

　　（六）强化财政、金融、保险等配套政策，打好政策“组合拳”。要实现大豆目标价格补贴政策的目标，需要多方政策配套支撑。大豆的抗灾能力较差，受到旱灾、雹灾会有较大减产。目前农民均已购买农业保险，但农业保险赔付的标准还比较低。建议加强保险等惠农政策的配套衔接，让农民获得更多的实惠。