近年来，我国粮食连年增产， 供求总量基本平衡，实现了建国以来粮食产量“十二连增”，农民收入“十二连增”，但结构性问题日益凸显，影响农业生产发展能力的持续性提高，影响农业收入的平稳增长。从农业发展和农民增收的角度来看，大概有四个特征决定了中国农业的道路不同于其他国家：
第一就是仍然有细碎化、农户兼业化。尽管最近五年来，我们在推动农业的规模竞争，但是从总量上看，细碎化还在发展，这是我国农业参与全球竞争中一个很难逆转的劣势。
第二就是劳动力弱质化，农业副业化的趋势仍然没有逆转。在传统农区，农业经营占家庭收入比例的十分之一，经营农业的劳动力基本上都属于低素质或者年龄较大的劳动力。这也是我们在设计农业补贴政策和支持政策的时候需要考虑的问题，就是我们补贴农户什么？是补贴他的成本，还是促进他增收？
第三就是农业成本的地板在攀升，价格和补贴面临天花板。农业是高度依赖自然资源的产业，土地经营规模决定了农业基础竞争力。随着中国进入新发展阶段，劳动力、土地和环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，中国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本必然与瑞士、日本和韩国的水平趋于接近，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大，基于成本之上的国内粮食市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆转，这是“十二五”向“十三五”转换期的一个最重要的特征，也是政策的困惑所在。从个这角度来看的话，最近五至十年，农村劳动力的工资跟城市劳动力的工资开始持平，农村劳动力转移出现停滞，即所谓的刘易斯拐点出现了。
第四就是农业资源发展的紧箍咒。这四个特征都要求对整个农业的发展方式进行调整，所以“十三五”期间的一个基调就是供给侧的改革。
结构性改革的一个突出问题是供给结构和需求结构的严重脱节，农业方面突出表现在玉米的库存大幅度提高，玉米的国家收购已经搞不下去。从一粒玉米看中国农业发展的困境
玉米的困境
农业经济专家杜鹰表示，他去年到东北做了调研。到2015年11月底，东北四省的玉米库存达到历史最高点，“够全国一年的玉米消费量。”而联合国粮农组织确定的粮食库存消费比安全线是17%-18%。而这些玉米80%是按照国家厘定的临时收储价格收的。2008年以来，玉米临储价格提高了60%，产量则提高了40%，“增产玉米基本全部被国家粮库吃尽”，形成了所谓的“政策市”。目前，东北处于新粮难进、老粮出不去的状态。有三分之一老粮存放于临时仓储设施中，“陈化、变质几率、安全隐患很大”。
由于玉米大部分进了国库，国家又要求顺价销售，导致整个产业链的危局。“东北玉米加工全部惨淡经营。玉米原料成本高于加工企业可承担的。”杜鹰说。
与此同时，进口玉米及其替代品严重冲击市场。在中国玉米价格因“政策市”不断提升时，国际玉米价格却一路下滑。杜鹰表示，2015年，玉米国内外价差每吨又扩大了270元，至660元，即每斤相差3毛3分钱。粮食价格较之于“分”，这一价差可谓巨差。从一粒玉米看中国农业发展的困境
2015年9月，中国首次较大幅度地下调了玉米临时收储价格，从每斤1.12元降至1元。即便如此，国内价格也远高于国外。目前，玉米配额内进口价格大约是每斤七毛六。
据海关总署统计，2015年前11个月，包括大豆在内的中国粮食进口已达到1.18亿吨，同比增长达27%。中国进口玉米约460万吨；几乎没有关税保护的大麦，进口则高达1027.6万吨，高粱进口达984.4万吨，玉米酒糟进口达640.1万吨。
2015年，中国粮食实现“十二连增”，粮食总产量达到12429亿斤。进口创新高的同时，国产粮很多只能进国库。除了价差因素，陈锡文认为，这显示了国产粮食供给和市场需求的不匹配，“现有国产供给中，有1000亿斤是无效供给。”
韩俊总结，玉米现在的困局就是典型的市场失灵案例。“改革方向非常清楚，让市场恢复活力”。“城里人需要什么，农民就生产什么，这就是农业结构性调整”。与此同时，必须减少农民，让农民工顺利进城，“没有户籍制度改革、公共服务改革，就无法顺利实现人口流动，调节资源配置”。从一粒玉米看中国农业发展的困境
饲料需求不足
问题是怎么调结构？调减玉米后种什么？如果转向种水稻、小麦，又会加剧这些品种的过剩，成为下一个玉米。一位农口智囊说：这是目前最难的事情，既不能靠政府行政命令，而依靠市场调节怎么实现？怎么将机制、产业链建起来，难度也很大。
但无论如何，粮食流通改革反反复复、一次次折返，终成困局。国际市场倒逼之下，市场化改革的共识已经基本形成。
