金融风暴后我国外贸出口下滑，亟需加快调整经济增长方式，由出口导向型经济向内需拉动型经济转变。在这种情况下，吸收农民工参加城镇社会保险，提高其社会保障水平，成为扩大内需、驱动经济增长的重要战略之一。但是，我国现行社会保险体制以正规就业为基础，而大多数农民工则往往在非正规部门或正规部门的非正规岗位就业，在工商税务部门没有登记注册，甚至在企业也没有登记注册，其收入也没有通过银行系统支付，政府难以监管，因而对进一步扩大社会保险的覆盖面形成巨大挑战。
如何扩大以农民工为主体的非正规就业者的社会保险覆盖面？ 对于政府来说，需要从两方面入手： 首先，对于非正规部门就业的农民工，政府需要将针对正规部门的社会保障扩展到非正规部门，调整社会保障体制，放松参保资格限制，降低缴费水平，使非正规就业者有资格、有能力购买社会保险； 其次，对于在正规部门的非正规岗位就业的农民工，政府则需要将这些非正规岗位就业正规化，如签订合同，强制企业和正规就业后的农民工购买社会保险。这两方面都以城镇就业的正规化为导向，事实上，中国政府自二十世纪末就开始推行一系列城镇就业正规化的社会政策，为扩大社会保障覆盖面创造条件。
一、城镇就业的正规化
1． 非正规部门与非正规就业
本文主要从企业规模和雇佣关系的角度来界定非正规部门和非正规就业。非正规部门的概念首先由国际劳工组织在1972 年的肯尼亚报告中提出，并在其后的第三世界国家研究中得以推广应用，1980 年代有所沉寂后，1990 年代又重新兴起。1993 年国际劳动统计大会将非正规部门界定为发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的规模很小的生产或服务单位。并且非正规部门的操作化定义指： ( 1) 未登记注册的生产经营单位； ( 2) 小规模企业，例如小于10 人； ( 3) 企业未登记注册的员工。近年来，早期的非正规部门概念和定义被扩大到非正规就业，包括非正规部门的就业和正规部门的非正规就业。我国非正规部门主要指在依法设立的独立法人单位、企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织之外的规模很小的经营单位，包括： ( 1) 由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7 人以下的个人独资企业等； ( 2) 以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收人为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织； ( 3)其他自负盈亏的独立劳动者。我国非正规部门的就业指在以上经营单位各种类型的就业，而正规部门里的非正规就业指正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等。
2． 中国城镇非正规就业
正规就业指在现代产业部门和公共部门的就业，就业者享有国家提供的各项社保权益。经过建国后的国有化和集体化改造，个体和私营经济基本消失，我国城镇就业人口绝大部分在全民和集体所有制企业、党政机关、事业单位、社会团体从事正规就业。随着改革开放以来经济结构的调整和市场化改革的推进，城镇就业呈现出非正规化趋势。首先是下岗职工进入非正规部门就业。上世纪九十年代中后期经济结构调整，国有企业职工大规模下岗，在其他正规部门吸纳能力有限的情况下，下岗职工进入非正规部门就业。其次是大规模进城的农民工在城镇从事非正规就业。农民工在城市多从事脏、苦、险、累、低的工作，大部分从事个体经营或在私营企业中就业，还有一部分打零工和散工，多在非正规部门就业。即使在正规的企事业单位就业，他们也多未与就业单位签订合同，形成在正规部门的非正规岗位就业。第三，大学生群体的非正规就业。近年来，大学生群体就业困难，这些新增就业群体不断地加入到非正规就业行列。
估算中国城镇非正规就业的人数，通常有剩余法和问卷调查法。前者是将国有、集体单位、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济和其他经济单位界定为正规部门，将个体户和私营企业界定为非正规部门，利用统计数据中的城镇就业人口总量减去正规部门就业人数，得出包括个体户、私营企业和未登记注册从业人员三部分在内的非正规就业人数。据此，胡鞍钢、赵黎估算出1978 年中国城镇非正规部门就业人数只有15 万人，占城镇就业人口的0.16%。2009 年城镇非正规就业人数达1.9 亿人，占城镇就业人口的60.98%。这个计算方法包含了大的私营企业，但也排除了正规企业里的非正规就业人员。采用问卷调查的方法，杨怀印、曲国丽根据中国灵活就业人员的实际，通过对东北老工业基地的30 个城镇社区的入户调查，推断2009年中国城镇约有1.2 亿非正规就业人员。由于调查的抽样框是东北地区，对全国非正规就业人员的统计推断可能存在比较大的偏差。
