解决农业、农村、农民的“三农”问题是中国政府目前最具挑战性的问题，土地制度改革更是美丽乡村建设的关键性问题。农村发展慢，主要是因为缺资金，关键是土地分散经营，缺乏对城市工商资本的吸纳能力。建设美丽乡村的支点在于推进农村产权制度改革，加快农村土地流转，以盘活现有土地资源来拓宽投融资渠道，鼓励和引导工商资本大规模投向农业，打破农村发展困局。此外，大规模流转农村土地，必须强化政府的服务与支持。通过土地流转吸纳工商资本参与美丽乡村建设，既要发挥市场机制的作用，也要强化政府的引导、扶持、服务、调控和监管作用。而上海浦东新区全面推行的农村综合改革实践与经验值得复制和扩大。
产权改革要前瞻
在土地制度改革过程中确实要充分发挥市场的决定性作用，但是政府能动作用体现在深化改革上，消除那些阻碍市场起决定性作用的既得利益的藩篱，为市场发挥作用创造一个更好的制度环境，这个功能是别的主体无法取代的。
十八届三中全会《决定》提出赋予农民更多财产权利，社会各界对农村土地制度改革也寄予了很高期望。说到财产权利就必然涉及到土地的产权改革。因为农民有的最大的财产，就是他作为集体成员之一所拥有的集体的土地。
但是对农村的土地，产权改革不可能笼统地讲。首先，农村的土地分好几种性质，有承包耕地、集体经营性建设用地、宅基地、林地等等。其次，全国不同地区的情况也不尽相同，农村土地过去改革的路径也不一样，现在的资源禀赋和具体条件也不一样。比如有些集体经济非常发达的地方，对农地就不是确权，只能是确股，跟中西部地区的改革路径就不一样。因此不能笼统地讲怎么改，必须根据农地不同的性质、不同的情况、各地区不同的经济社会发展水平，采取相应的改革路径和改革措施。也就是说要因地制宜、分门别类地往前推进。
同时《决定》提出“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。其中一句是“使市场在资源配置中起决定性作用”，另外还有一句“更好发挥政府作用”。这就涉及到“看得见”的手和“看不见”的手两者的关系。很多时候我们没有一种纯粹理想化的市场，也没有那么完全自由的市场。正是有市场失灵的情况，所以才要有政府。如果光强调市场的配置作用，政府在很多情况下不来协调，不来发挥它的作用，这个市场的作用也是很难实现的。
具体到土地问题，有专家说十八亿亩耕地红线没必要。认为正是有了这个红线，房价才这么高，真正放开了，地供给多了，房价就下来了。但是我们到下面调查，会看到很多占了的地闲置在那里。实际上从地方政府来讲，他并不是看重地本身，人家要的是卖地的指标，拍卖后得到土地出让金的收入。它是考虑怎样通过卖地一年一年得到收入来搞发展。这就有很多地方政府的干预在里边，不是说有充分的供给就可以的，也不是说地多了价格就降下来了。这些体制上扭曲的问题没解决，光说我要完全靠市场，那肯定不行。只有通过深化改革把这些瓶颈破除掉，才能真正建立起比较健康的土地市场。
大规模流转农村土地，必须减少工商资本进入的风险和成本。工商资本进入农村，是现代农业发展的必然选择，土地流转是吸引工商资本的前提条件。但仅仅推进土地流转还不能保证工商资本持续高效流入，因为农业项目投资大、风险大、周期长、见效慢，对许多工商资本来说属于比较陌生的领域，还存在一定隐患和风险。因此，必须建立风险防范机制，引导工商资本进入适合发展企业化经营的农业领域和环节，为企业提供政策和法律法规咨询服务，加强农业专业技术人才保障，及时指导企业解决发展难题。要建立工商资本与农民之间紧密的利益联结机制，既要加强对工商资本的监督，保护农民的利益；也要保护工商资本的利益，坚决维护土地流转合同的严肃性和法律性，让企业放心大胆地进行战略投入。
在土地制度改革过程中确实要充分发挥市场的决定性作用，但是政府能动作用体现在深化改革上，消除那些阻碍市场起决定性作用的既得利益的藩篱，为市场发挥作用创造一个更好的制度环境，这个功能是别的主体无法取代的。另外政府能做的就是，把各方面的改革配套协调，能够有一个整体的推进。因为改革走到现在，牵一发而动全身，单兵突进的改革不可能，必须是各方面的改革配套，相互配合，政府要起协调作用，使改革能够整体协调系统推进。
民主权利作保障
按照十八届三中全会提出的要求，任何土地产权制度改革都必须是在坚持符合规划和用途管制的前提下进行，这是一个基本要求。规划必须有，而且是高于所有制的。任何一个国家的所有权都不是绝对的，都是伴随着义务和责任的。而且很多时候从公共利益出发，所有权是要受到一定限制的，当然你要给他以合理的补偿。我们说规划高于所有权，在土地问题上，也就是土地的所有权要服从总体的规划。
那么这些规划到底规划的是什么？实际上就是规划这个地区的老百姓以后怎么样生活。老百姓能够享受到什么样的公共服务，享受到什么样的资源，我生活的环境是怎么样的。包括我这里的农地能不能得到保护，包括商业用地、住宅用地是在什么样的范围内。这些问题老百姓是应该有知情权和参与权的，规划的目的就是满足老百姓的根本需求。
但是规划又是带有强制性的，有人就担心规划被部门利益牵着走。尤其关系到土地问题，兹事体大。但这是规划怎么做、怎么执行、用什么手段去落实的问题。有学者讲要从政府主导转为群众参与，我觉得说得很对。也就是一个地区的规划要通过人大，通过政协的咨询，通过社会团体。我们要防止的就是部门利益、既得利益把规划变成设租寻租的手段。这又涉及到政府未来深化改革要做什么的问题。政府的深化改革不是强化这些部门的利益和主导，而是要消除这些既得利益的藩篱，使得我们的规划更好地体现经济社会发展规律，更好地促进转变发展方式，促进可持续发展，最后真正能使广大人民获益。
充分发挥市场的作用，前提必须是产权的清晰界定。土地确权是基础性的，实际上就是搞清楚家底儿。第一，农民我到底有多少财产。像上海浦东书院镇做的，一个村的资产、资源和资金都能界定清楚，没有没主的了。最后一个“鱼鳞图”，这块地是什么地，是谁家的地清清楚楚。其他公益性用地也都能落实到村组。把这些财产统统落实好，这样农民就很清楚，这个地是谁的，谁拿了，拿了多少。没有无主的资产，这是财产权利；农民说了算，这是民主权利。
