针对征地制度暴露出的问题和矛盾，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若 干问题的决定》明确提出，要根据保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度、完善征地程序，要严格界定公益性和经营性建设用地，征地必须符合土地利 用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。2004年10月，国务院颁发《关于深化改革严格土地管理的决定》，对改进征地程序和健全对被征地农民补偿 机制等方面作了规定。2005年，针对一些地方违法征占农民耕地，不给农民合理的经济补偿和生计安置，引发农村群体性事件的情况，温家宝在全国农村税费改 革试点工作会议上就农村土地问题发表重要讲话，提出要加强土地管理，坚持土地基本经营制度不动摇，保护农民的土地承包权益，要严格控制建设用地，运用法律 手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。温家宝指出：“近些年，大量农用地转为非农用地，不仅为工业和城市发展提供了土地资源，而且通过土地征用和出 让，为城市建设筹集了大量资金，这是一些地方城市建设之所以能快速发展的一个重要原因。但这也是以对农民补偿偏低、牺牲大批良田为代价的。如果不清醒地看 到这一点，就会盲目圈占耕地，使投资规模膨胀和投资结构失衡，并产生大量失地农民，给农村和整个经济社会的可持续发展和稳定带来严重的问题。因此，我们在 宏观调控中启用了土地和信贷两个“闸门”，其中土地这个闸门对抑制部分地区、部分行业投资过热具有釜底抽薪的作用，既控制了投资的盲目过快增长，也保护了 最珍贵的土地资源，效果是显着的。但我们也必须看到，现在固定资产投资反弹的压力仍然很大，一些地方占用土地的冲动仍然十分强烈，保护耕地特别是保护基本 农田的任务仍然十分艰巨。特别需要指出的是，一些地方违法征占农民耕地，不给农民合理的经济补偿和生计安置，引发农村群体性事件，仍然是影响农村乃至社会 不稳定的一个突出问题，必须引起各级党委和政府的高度重视。我们要长期坚持最严格的土地管理制度，严格控制建设用地的占用规模。严格执行耕地占补平衡制 度，而且决不能搞账面平衡，必须做到面积和产能的双平衡。 要依法加强土地管理。无论是土地承包、流转，还是土地征收征用，我们都已经有了比较完备的法律法规。要充分运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产 权利。”[⑥] 2004年中共中央1号文件提出要“加快土地征用制度改革”：要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占 地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划；要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围；完善土地征用程序和补偿机 制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。2005年中共中央1号文件 对于严格保护耕地提出进一步指导意见。2006年中共中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要加快征地制度改革步伐， 按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验；完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培 训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。2008年，中共中央1号文件提出“切实保障农民土地权益”：继续推进征地制度改革试点，规范征地程 序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制；对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障 不落实的，坚决不予报批用地；对违法违规占地批地的，坚决依法查处；严格农村集体建设用地管理，严禁通过“以租代征”等方式提供建设用地；城镇居民不得到 农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点，必须严格控制在国家批准的范围之内；依法规范农民宅基地整 理工作。
2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》提出要进一步完善农村土地 管理制度：按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度；坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩 耕地红线；划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨 省区市进行占补平衡；搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；加强土地承包经营权 流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多 种形式的适度规模经营；有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体；土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改 变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基 地用益物权；农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用 地；改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组 织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民 依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、 以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益；抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。《决定》 为农村土地制度改革指明了方向，为进一步保障农民土地权益奠定了基础。
2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯 实农业农村发展基础的若干意见》提出“有序推进农村土地管理制度改革”：坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护；落实 政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核；加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费 纳入财政预算；力争用３年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织；有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在 试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质 量，确保维护农民利益；按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点；加快修改土地管理法。针对一些农民工落户城镇 或户籍变动土地利益受损的情况，2012年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》强调：农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保 护。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法 律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令。坚持土地用途管制，不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规 划、土地整治规划和土地利用年度计划，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实避免擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民权益。禁止借户籍管理制度改革或者 擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城 镇居民在农村购置宅基地的政策。《通知》的下发，对保护农民工土地权益起到一定作用，特别是有利于遏制城乡上下的“圈地风”。
为进一步 解决土地的保护、使用、效益等问题，推动城镇化健康、有序发展，2012年8月《全国农村经济发展“十二五”规划》强调：一、稳定和完善农村基本经营制 度。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，完善农村土地承包法律法规和政策，全面推进集体林权制度改革，完善草原承包经营制度，健全覆盖耕 地、林地、草原等土地资源的家庭承包经营制度。保持现有土地承包关系稳定并长久不变，全面落实农村土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”，赋予农民更 加充分而有保障的土地承包经营权。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承 包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。二、有序推进农村土地管理制度改 革。加快推进农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权、登记、颁证工作。完善农村宅基地管理制度，严格宅基地管理，禁止违规多占宅基 地，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活和利用好农村现有宅基地，探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土 地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。规范城乡建设用地增减挂钩改革试点， 严格控制试点范围和试点规模，确保土地增值收益及时全部返还农村。三、改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，严格履行征地程 序，完善征地补偿制度。提高农村土地征收补偿水平，依法征收农村集体土地，按照同地同价的原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。在土地利用规划确定 的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。将农村集体经营性建设用地使用 权转让纳入现行的城市国有土地市场统一管理，对依法取得的农村经营性集体建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合 规划的前提下与国有土地享有平等权益。党的十八大报告提出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
2012年11月28 日，国务院通过土地管理法修正案(草案)，对农村集体所有土地征收补偿制度作了修改，本次修改的主要内容是提高征地补偿数额，提高额度至少为现行标准的 10倍。农村土地转换成商业、住宅、工业用地，是合理的城市化和工业化进程，但必须确保农民的利益补偿，方能促进社会经济稳健发展。提高征地补偿标准，既 是保障农民土地权益的要求，也是有效控制征地规模的有效措施。这对土地征用中存在的征用范围过大、征地标准过低并且补偿不到位特别是失地农民的生活保障问 题的解决起到很好作用。
2013年中共中央1号文件指出：建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业 农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。一、稳定农村土 地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓 励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化 问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准 入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲 裁体系建设。深化国有农垦管理体制改革，扩大国有农场办社会职能改革试点。稳步推进农村综合改革示范试点。二、全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农 村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户 承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记 颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。各级党委和政府要高度重视，有关部门要密切配合，确保按时完成农村土地确权登记颁证工作。深化集体林权 制度改革，提高林权证发证率和到户率。推进国有林场改革试点，探索国有林区改革。加快推进牧区草原承包工作，启动牧区草原承包经营权确权登记颁证试点。 三、加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订 土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施 征地。改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用 地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场。这对尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能，改 革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利起进一步指导作用。土地征用政策体现国家对土地的终极所有权，它有利于限制地方政府滥占耕地、非法征地的行为， 但由于农村土地产权本身的模糊性，在补偿标准和补偿费用的分配上存在较多的问题。党的十八大强调：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一 体化是解决“三农”问题的根本途径；要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和 多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这对切实保障农民土地权益，推进新农村建设将起重大积 极作用。
