切实把《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》宣传好贯彻好落实好
前不久，中办国办下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，宣传、贯彻、落实好这个《意见》，必须进一步统一思想、提高认识、把握重点、明确任务。
一、充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要意义
为什么现在要把引导土地有序流转、发展适度规模经营提上重要日程？因为这是深化农村改革的一项重要任务，是发展所需、大势所趋。党中央、国务院 高度重视，十八大和十八届三中全会都对此作出了部署。习近平总书记强调，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，鼓励土地经营权在公开市场上向专业大户、家 庭农场、农民合作社、农业企业流转；要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平。李克强总理指出，要着力创新农业经营方式，在坚持家庭承包责任制的基 础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，顺势而为，发展多种形式的适度规模经营，推动各种现代生产要素向农业集聚。这次，中央以两办文件出台的 《意见》，是列入今年中央文件和党内法规制定计划的，经过国务院第62次常务会议、中央全面深化改革领导小组第五次会议和中央政治局常委会议三次审议，可 以说是规格高、程序严，体现了科学决策、审慎决策精神。为什么中央要如此郑重其事？原因就在于，农村土地制度改革事关全局、事关长远，兹事体大，不可当一 般问题对待；这件大事要事从一开始就要走对路、把握准，不能吃夹生饭，不能走弯路，不能犯不可逆的错误。对于这项改革的重要性，对于《意见》的重要性，怎 么讲都不为过。可以说，引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营已经到了非搞不可的时候，同时又是一项非搞好不可的重要工作。对此，可以从这样 几方面来深化认识。
（一）这是发展现代农业的迫切需要。全面建成小康社会，必须加快农业现代化步伐，实现“四化同步”。这些年，一方面，粮食连年增 产，农业现代化水平显著提高；但另一方面，农业面临诸多老的制约和新的挑战，农业依然是“四化”中的短腿与弱项。要补上这个短腿和弱项，就必须加快农业现 代化步伐，必须适应农村劳动力大量转移的形势、适应市场经济发展的要求，引导土地要素优化配置，发展适度规模经营，提高农业规模效益和市场竞争力。在工业 化、城镇化进程中，农村劳动力转移就业，农村土地流转加快、农业经营规模扩大，是世界农业发展的普遍现象、一般规律，现在，我国也到了这样的阶段。截至 2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%；农村各类专业大户达到317万户、家庭农场87万个、农民合作社 124万家、农业产业化龙头企业12万家。引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，是内在的要求、现实的课题。为此，必须通过引导土地有序流 转、发展适度规模经营，来构建起有中国特色的农村土地制度和农业经营制度这两个制度基础，为建设专业化、标准化、规模化、集约化的现代农业创造必要条件。
（二）这是坚持和完善农村基本经营制度的迫切需要。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村基本经营制度，是党的 农村政策的基石。坚持农村基本经营制度，就是要坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。这三个方面要求，实践证明是符 合国情农情的，必须毫不动摇地长期坚持。同时，根据农村社会结构变化和农业生产力水平提高等新情况，在稳定基本经营制度的前提下，加以调整完善、发展创 新。1997年，中办、国办印发的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），正是在坚持农村基本经营制度的前提下， 回答了第一轮土地承包到期后怎么办的问题，在理论和实践上解决了土地集体所有、家庭承包、30年不变的问题，为后来农业农村近20年的持续较快发展和稳定 奠定了重要基础。时隔17年后，中央又出台《意见》，对新形势下农村土地承包相关问题作出比较全面的政策安排，实际上是对农村基本经营制度的完善与发展， 对今后一个时期农村工作具有重要指导意义。根据《意见》精神，引导农村土地经营权有序流转，流转的是承包农户的经营权，既有利于进一步解放和发展农业生产 力，为发展农业适度规模经营创造了条件，又没有改变农村土地集体所有制性质，没有改变土地承包关系，没有动摇家庭经营基础性地位，没有动摇党的农村政策的 基石，使得农村基本经营制度在稳定的基础上，又与时俱进进一步完善，更加适应形势、顺乎民意。
（三）这是保障农民合法权益、保持农村和谐稳定的迫切需要。土地是农民的命根子，是农民的根本利益所在。农民主要关心“三块 地”，就是承包地、宅基地和集体经营性建设用地。其中，承包地是农民最重要的生产资料和最基本的生计保障，涉及的面积最大，利益关系也最复杂，这些年，土 地征占、土地流转纠纷增多，保护农民土地权益问题突出。目前，我国有2亿多农户，经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数。引导承包地经营权有序流转，这关 系到城镇化进程中亿万农户的土地合法权益，关系到农村的和谐稳定。在这样的情况下，只有进一步重申基本原则，明确政策界限，真正让农民在土地流转和规模经 营中受益、土地权益不受损害，才能调动他们参与的积极性，土地经营权流转才能“有序”进行，农村的和谐稳定才有保障。为此，《意见》特别强调，必须坚持依 法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，坚决防止侵害农民土地权益，禁止在土地流转中搞强迫命令。
（四）这是解决好土地流转、规模经营中突出问题的迫切需要。从近年来的实践看，我国农村土地流转明显加快，规模经营快速发展，为 现代农业建设和农民增收发挥了重要作用。土地流转总体是健康的。但是，也存在着因承包关系不明、承包地权属不清导致土地流转不畅，以及违背农民意愿强行推 动、甚至下任务指标搞土地流转，“非粮化”“非农化”倾向严重等两方面突出问题。纵观世界其他国家的发展历史，不同的做法会带来两种截然不同的结局，一种 是引导土地有序流转，以农户为主体发展适度规模经营，既促进了工业化、城镇化，也解决了农民就业增收问题，如欧美一些发达国家；另一种是土地向少数人集 中，农业生产规模扩大了、甚至公司化了，但大量失地失业农民涌入城市，形成难以解决的“贫民窟”等城市病，跌入“中等收入陷阱”，如拉美一些国家。这次中 央及时下发《意见》，就是在这个重要时刻、紧要关口，给大家指明路、提个醒，防止上岔道、走弯路。
总之，中央制定下发这个《意见》，与1997年中办16号文件一样，既是当前实践的迫切需要，也是长远发展的客观要求。这是今后10-20年农 村土地制度和农业经营制度改革创新的指南。我们一定要认真学习、深刻领会，既要看准方向，又要认准路子；既要着眼解决农业问题，又要着眼解决农民问题；既 要因势利导积极作为，又要循序渐进有历史耐心；既要看到世界各国发展现代农业的一般规律，又要看到中国人多地少的特殊国情农情，切实把思想和行动统一到中 央的决策部署上来，统一到《意见》精神上来，准确把握政策要求，积极稳妥做好工作。
二、深刻领会中央精神，准确把握《意见》要求
两办的《意见》共5个部分、19条，内容丰富、立意深远，政策性、指导性都很强，我们要认真研读原文，确保精神领会到位，实践把握到位。贯彻落 实好《意见》，核心是路子要清、步子要稳。所谓路子要清，就是实现“三权分置”，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权；所谓步子要 稳，就是做到“三个适应”，即农业适度规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水 平提高相适应。重点要把握好八个方面内容：
（一）以“三权分置”重大理论创新为指导。大家知道，我国农村土地归集体所有，这是《宪法》明确 的，但其实现形式在不同时期是有区别的。人民公社时期搞集体所有、集体经营，效果不好。十一届三中全会以后，我们实行农户承包经营，实际上是把土地集体所 有权与农户承包经营权实行“两权分置”，既适应了农业生产特点，又充分调动了农民积极性，实践证明效果是好的。当前，在工业化、城镇化快速发展背景下，大 量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。对此，习近平总书记 明确指出，搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新；现在，顺应农民保留土地承包 权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。“三权分置”是引 导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发 展的实际，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成，加快农业农村发展。总之，实现“三权分置”，是一个重大理论创新，也 是深化农村土地制度改革的一个基本遵循。
（二）抓住稳定承包关系这一基础。只有稳定土地承包关系，农民的土地承包经营权得到充分保障，他们才能放心长期流转，流入方才能 获得稳定的经营预期。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，是维护农民土地承包经营权的基础。过去，对农户承包地主要是按照合同进行管理，存在面积不 准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。这使许多农民心里不够踏实，总担心土地流转出去自己的权益无法保障。稳定农村土地承包关系、保障农民土 地承包经营权，关键是搞好承包地确权登记颁证，健全土地承包经营权登记制度，颁发权属证书，强化物权保护，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础。习近平总 书记强调要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理在《政府工作报告》中明确要求抓紧农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为指导各地 进一步做好承包地确权登记颁证工作，《意见》明确：要按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、分级负责的原则稳步推进；原则上要确权到户到地，在尊 重农民意愿前提下，也可以确权确股不确地；要强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；加强工作保障，经费纳入地 方财政预算，中央财政给予补贴。这些要求一定要落实好。
（三）确保土地经营权流转有序进行。土地流转是资源优化配置的过程，是经济规律使然。土地作为生产要素，需要流转；部分农民外出 打工，需要流转；提高农业特别是粮食生产效益，也需要流转土地。中央制定这个文件，一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序。什么是有序？就 是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。农村劳动力在城镇找到比较固 定的工作，有了稳定的务工收入，农忙时节回家种地就成了负担，他们自然就会想把承包地流转出去。流转签了合同，办了手续，就有约束，便于规范。我们只能顺 其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那就会影响土地流转健康发展的基础。对于土地流转的规范问题，关键一条是各级干部怎么把握、怎 么指导。习近平总书记特别强调“三个不能”，就是在土地流转中不能搞大跃进、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥，遇到问题要及时提醒纠正。我以为，只有做 到这“三个不能”，才能做到有序。据统计，近年来全国承包耕地流转比例提高幅度逐年扩大，去年提高了4.8个百分点，今年上半年又提高了2.8个百分点。 这表明流转速度不是问题，没有必要人为加速。为此，《意见》强调，土地流转要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，制定流转市 场规范，构建多种形式的土地经营权流转市场，为流转双方提供服务，引导承包农户与流入方签订书面流转合同，健全纠纷调处机制，确保土地流转规范有序进行， 严禁下指标、定任务，防止欲速不达。
