（四）把握好规模经营的度。发展规模经营势在必行，但规模要适度，要与人地关系相匹配，不能脱离人多地少的基本国情。土地经营规 模要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定。未来如果全国农户户均规模达到100亩，现有耕地只需要2000万农户耕种，其余的2 亿多农户怎么安置、怎么消化？这只能是一个比较长的历史过程。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，不能 片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地。实践中，许多同志希望在全国有一个规模经营的适度标准。但到底多少算“适度”，需要根据 区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定，现阶段很难在全国范围内制定一个统一的面积标准。《意见》提出，对土地经营规模的务 农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10-15倍的，应当给予重点扶持。这主要是考虑到我国农户平均承包土地 面积不足8亩，10-15倍大约在100亩左右，按农户家庭2个劳动力种粮计算，务农收入可相当于外出打工收入，有利于吸引青壮年劳动力安心务农。各地可 以依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。需要强调的是，农业经营规模不是越大越好，要与农业生 产力发展水平与农户经营管理能力相适应，否则过犹不及，会出现边际效益递减。农业规模经营可以有多种形式，既可以通过积聚土地资源，形成土地规模经营，也 可以通过发展农户间的联合与合作以及农业社会化服务，来提高组织化、规模化水平。种植大户、家庭农场、土地股份合作、土地托管等，都是好的形式，各有特 点，各有优势，也有各自适应的领域和行业，都属于规模经营，要因地制宜、科学推进。当前特别要重视发展农业社会化服务。国际经验表明，中小规模的农业经营 者更需要依托社会化服务组织，才能确保足够的市场竞争力。健全的农业社会化服务体系，是农业适度规模经营发展的有力支撑。
（五）在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的，也为世界各国 农业发展的历史所证明。在我国农业现代化过程中，家庭经营蕴藏着巨大的潜力，具有广阔的发展前景，不存在生产力水平提高以后就改变家庭经营基础性地位的问 题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。要高度重 视普通农户，引导他们采用先进科技和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入，在此基础上，鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场，打造传统承 包农户的“升级版”。要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，促进多种经营方式共同发展，加快构建以农户家庭经营为 基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。为此，《意见》明确提出，要加大扶持力度，加快培育新型农业经营主体，建立健 全农业社会化服务体系，培育多元社会化服务组织，开展新型职业农民教育培训。
（六）充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速发展，而侵害 了农民利益，造成农村不稳定。很多时候，我们往往自以为比农民高明，习惯替农民做主。实践证明，一些地方违背农民意愿，让农民土地“被流转”“被规模”， 损害了农民权益，伤害了农民感情，最终也难以保障规模经营的可持续发展。这方面的教训很多，我们一定要引以为戒。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政 策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包 农户自主决定，村级组织和地方政府都不能越俎代庖，我们基层干部主要是做好引导服务工作。否则，可能暂时解决了农业问题，却解决不了农民问题。那样的话， 纵然提高了劳动生产率，却导致农民失地、失业，享受不到改革创新的成果，带来更大的社会矛盾和问题，得不偿失。从实际出发，尊重农民意愿，是党的农村工作 两大准则。我们要时刻牢记，农民是农村改革创新的主体，农村改革创新靠的是农民，为的也是农民。任何改革创新都要充分尊重农民意愿，激发农民的积极性和创 造性；任何改革创新都要得到农民的认同，即使办好事，首先也要农民愿意。
（七）坚守农地农用的底线。习近平总书记讲，耕地红线要严防死守，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。 我们必须严格落实耕地保护责任制，决不允许借土地流转之名搞非农建设。我国农村缺资金、缺人才，缺先进管理理念，改造传统农业、发展现代农业，工商资本进 入是必要的。我们欢迎和鼓励工商企业投资农业，这个政策是明确的，《意见》对鼓励工商企业下乡发展农业讲了很多，企业下乡搞农业大有可为。但从实际情况 看，工商企业直接租种农户土地经营，有利也有弊，好的一面是可以带来先进的技术和生产模式，为农业输入现代的生产要素，不好的一面是往往会挤占农民就业空 间，甚至触碰土地“非农化”的底线。我以为，工商企业进入农业，主要是在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农 民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积租种农户承包地。老板下乡，要带动老乡，而不是代替老乡。因此，对工商企业租赁农户承包地要加强监管和风险防 范。按照《意见》要求，对工商企业长时间、大面积租地要有明确的上限控制，并按面积实行分级备案，建立健全资格审查、项目审核和风险保障金制度，加强事中 事后监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为。各级农业部门要按《意见》要求，切实加强对 工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管。同时，积极配合国土部门，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。
（八）重点支持粮食规模化生产。近年来，中央制定了一系列强农惠农富农政策，推动实现了粮食生产“十一连增”，大好局面来之不 易，应备加珍惜。习近平总书记讲，我们的饭碗必须牢牢端在自己手里，我们的饭碗应该主要装中国粮。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？一方面，要严 守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。种粮效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠适度规模经营， 提高比较效益。要鼓励和引导流转土地种粮食，重点支持粮食规模经营主体。《意见》提出，要确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。同时明确了一系列扶 持措施。要尽快落实这些扶持措施，包括，新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜，优先安排农机具购置补贴，开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款 试点，逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，通过产业规划和相关农业生产扶持政策，引导经营主体生 产粮食；合理引导粮田流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积，调动流入方种粮积极性。
如果把上述8个方面归结起来，可以归纳为8句话、32个字，就是：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。形象地讲，三权分置是方向，要牢牢把握不动摇；确权登记是路基，夯实基础才牢靠；有序流转、适度规模是轨道，不偏不离最紧要；家庭基础是根本，不能轻易去动摇；农民自愿、农地农用是底线，碰了底线要叫停；鼓励种粮是目标，新型主体重点保。
三、狠抓落实，切实把《意见》贯彻好
贯彻落实好《意见》，涉及亿万农民群众的切身利益，事关农村改革发展稳定大局，全局性、长期性、政策性都很突出。各级农业部门要立足农业农村改 革发展实际，把贯彻《意见》作为大事要事来抓，加强领导，周密部署，狠抓落实，确保政策不走样、工作不跑偏，确保土地流转、规模经营健康发展。
一要抓紧研究制定配套政策。《意见》的内容十分丰富，既作出了许多比较具体的规定，又提出了一些需要根据实际情况进一步细化实 化、出台配套政策的任务。农业部将会同有关部门积极推动相关法律法规的修订，尽快出台工商企业流转土地资格审查、项目审核和风险保障金制度的指导意见，提 出土地承包经营权确权登记颁证的操作性政策建议和具体工作指导意见。各级农业部门要加强调查研究，针对当地实际，主动提出推动《意见》落地的具体建议，当 好党委政府的参谋助手，推动出台配套政策措施和实施意见。同时，要积极协调发改、财政、国土等部门，争取把新型经营主体用地、用电、用水等方面的扶持政策 落到实处。
二要加强宣传培训。农业部将举办学习贯彻《意见》专题轮训班，对省级农业行政主管部门以及市级有关负责人进行专题培训，使农业领 导干部全面领会精神实质，准确把握政策要求。各省农业行政主管部门也要组织各县和农业系统相关负责人进行专题培训。同时，要做好《意见》宣传解读工作，采 取群众喜闻乐见的形式，让广大农民群众、新型经营主体和农村基层干部了解《意见》内容，知晓政策精神，积极参与到土地有序流转发展适度规模经营的进程中 来。
三要加大监督检查力度。《意见》就保护土地资源、维护农民权益等，作出了许多禁止性规定，既是政策界限，也是政治红线。各级农业 部门要把督促检查这些规定的落实，作为贯彻《意见》的重要任务，会同有关部门，适时开展专项检查。各地要按照《意见》精神，对本地土地流转情况开展一次检 查，要梳理已有的政策文件，确保符合中央精神，该调整的调整，该废止的废止；特别是对下指标、定任务，强迫农民流转承包地的行为要及时纠正，以后再有发生 要严肃查处；对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要加强监督检查，加强事中事后监管，及时查处纠正违法违规行为。
四要积极稳妥开展相关试点工作。《意见》对一些政策措施提出了试点的要求，要尽快制定试点方案，充分发挥国家现代农业示范区和农 村改革试验区的先行先试作用，抓紧把有序推进土地经营权抵押担保、扶持粮食规模化生产、政府购买公益性服务等试点试验开展起来，摸索出可复制、可推广的经 验。对土地经营权抵押担保试点，要经批准后规范开展，要有相应的监管办法，一定要明确，抵押必须经过承包农户同意、抵押的只是流转期间的收益。同时，鼓励 基层和农民群众创造创新，为完善政策、推动修订法律法规打好基础。
五要加强组织领导。各级农业部门要在当地党委政府的统一领导下，会同有关部门把引导农村土地经营权有序流转、发展适度规模经营， 作为重要政治责任，摆上重要日程，加强组织领导，严格按照中央政策和国家法律法规，妥善解决好农村土地流转中出现的问题，积极引导好发展好土地流转和适度 规模经营。同时，要按《意见》要求，加强农村经营管理体系建设，加强农经机构和人员配置，确保事有人干、责有人担。
做好农村土地经营权流转和适度规模经营工作，意义重大，任务艰巨。我们一定要履职尽责，扎实工作，全力把《意见》贯彻好，为现代农业建设和经济社会发展大局作出新的更大贡献！
（本文系农业部部长韩长赋2014年12月4日在宣传贯彻《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》视频会议上的讲话）
